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一,、《條例》的意義

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作面臨著新形勢(shì)和新要求,，迫切需要專(zhuān)門(mén)立法,，《條例》的出臺(tái)恰逢其時(shí)。

人民群眾對(duì)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的需求日益增長(zhǎng),。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,，中國(guó)日益走近世界舞臺(tái)的中央。中國(guó)與世界的關(guān)系發(fā)生深刻變化,。中國(guó)在與世界的深度交融中不斷發(fā)展壯大，走出國(guó)門(mén)的中國(guó)公民,、法人和非法人組織數(shù)量不斷增加,。從2011年至2019年，海外中國(guó)公民人數(shù)和中國(guó)駐外機(jī)構(gòu)數(shù)量迅猛增加,，中國(guó)內(nèi)地居民每年出境人數(shù)從7000萬(wàn)人次增至1.75億人次,，境外注冊(cè)中資機(jī)構(gòu)從1.8萬(wàn)家增至近5萬(wàn)家，海外勞務(wù)人員和留學(xué)人員遍布全球各個(gè)角落,。與此同時(shí),，海外安全形勢(shì)日趨復(fù)雜，各類(lèi)傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)交織并存,，政局動(dòng)蕩,、武裝沖突、恐怖襲擊,、自然災(zāi)害以及各類(lèi)意外事故等頻頻發(fā)生,。海外中國(guó)公民和企業(yè)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)更趨嚴(yán)峻，各種類(lèi)型的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件數(shù)量逐年增加,。以2022年為例,，中國(guó)外交部和駐外使領(lǐng)館共處置約7萬(wàn)起領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件，外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急熱線(xiàn)12308接聽(tīng)求助電話(huà)近50萬(wàn)通,。

黨和政府高度重視領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助機(jī)制建設(shè),。“堅(jiān)持以人民為中心”是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容,，是我們開(kāi)展各項(xiàng)工作的根本遵循,。領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助事關(guān)百姓的切身利益，受到黨和政府的高度重視,。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)海外安全保障能力建設(shè),，維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外合法權(quán)益”,。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》中分別強(qiáng)調(diào),“運(yùn)用法律手段維護(hù)我國(guó)主權(quán),、安全、發(fā)展利益,。強(qiáng)化涉外法律服務(wù),，維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外及外國(guó)公民,、法人在我國(guó)的正當(dāng)權(quán)益,，依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益”，“構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系,，完善領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制,，維護(hù)海外同胞安全和正當(dāng)權(quán)益，保障重大項(xiàng)目和人員機(jī)構(gòu)安全”,。相關(guān)法律體系建設(shè)也被外交部列為海外中國(guó)平安體系建設(shè)的六大支柱之一,。在十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議期間，國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)秦剛就中國(guó)外交政策和對(duì)外關(guān)系回答中外記者提問(wèn)時(shí)表示,，“我們將以外交為民為理念,，始終將海外中國(guó)同胞的冷暖安危放在心頭，將外交為民的責(zé)任擔(dān)在肩上,，加強(qiáng)對(duì)海外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)的服務(wù)和保護(hù),，使中外交往更安全、便捷,?！?/span>

做好中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作迫切需要專(zhuān)門(mén)立法。這主要體現(xiàn)在兩方面：一是需要通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法強(qiáng)化外交部門(mén)開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的法律依據(jù),，統(tǒng)一社會(huì)各界對(duì)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的認(rèn)知,。依法履責(zé)是中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的基本原則。長(zhǎng)期以來(lái),，中國(guó)駐外使領(lǐng)館在開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作時(shí),，主要依據(jù)相關(guān)國(guó)際公約、雙邊條約,、中國(guó)和駐在國(guó)法規(guī)制度等,，但在具體實(shí)踐中，相關(guān)國(guó)內(nèi)立法對(duì)于領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作各參與方的職責(zé)分工,、職責(zé)邊界沒(méi)有明確,。此外，社會(huì)各界對(duì)這項(xiàng)工作的看法與認(rèn)識(shí)存在差異,，甚至誤解,。比如，有不少公眾認(rèn)為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助是“萬(wàn)能的”，中國(guó)駐外使領(lǐng)館的外交官和領(lǐng)事官們應(yīng)該有求必應(yīng),，能夠幫助解決一切問(wèn)題,。二是中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助實(shí)踐長(zhǎng)期積累的一些行之有效的做法需要上升到法治層面予以固化，以促進(jìn)該項(xiàng)工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,。自2007年外交部領(lǐng)事保護(hù)中心成立以來(lái),，在國(guó)內(nèi)各相關(guān)部門(mén)的積極配合和支持下，外交部和駐外使領(lǐng)館已累計(jì)處理近百萬(wàn)起領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件,，在安全預(yù)警,、預(yù)防宣傳、應(yīng)急處置和機(jī)制建設(shè)等方面積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn),，逐漸摸索出一套成熟做法,，具有中國(guó)特色的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作體系正逐步形成。在此背景下,，以規(guī)范領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助職務(wù)行為為切入點(diǎn),，系統(tǒng)總結(jié)和完善多年積累的工作經(jīng)驗(yàn)和制度安排，將那些實(shí)踐證明行之有效,、已被社會(huì)大眾廣泛認(rèn)可的經(jīng)驗(yàn)和做法加以全面梳理，并以法律條文的形式加以固化,，必將大大促進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的良性,、可持續(xù)發(fā)展和效能提升，為更好地應(yīng)對(duì)新時(shí)代維護(hù)中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)海外安全及權(quán)益的艱巨挑戰(zhàn)提供保障,。

二,、《條例》的亮點(diǎn)

《條例》明確了領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助各參與方的職責(zé)分工及在國(guó)外中國(guó)公民、法人,、非法人組織尋求領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助時(shí)的權(quán)利與義務(wù),，對(duì)預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)及為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供保障等也作出了相應(yīng)的規(guī)定，內(nèi)容豐富,，亮點(diǎn)頗多,。

首先，《條例》明確了中國(guó)駐外外交機(jī)構(gòu)為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的主體,，并對(duì)其相關(guān)職責(zé)范圍作出了規(guī)定,。一是負(fù)責(zé)處置各類(lèi)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件?！稐l例》梳理了在國(guó)外中國(guó)公民,、法人、非法人組織正當(dāng)權(quán)益被侵犯或需要幫助的相關(guān)情形,，明確了駐外外交機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取的相關(guān)措施,。二是開(kāi)展相關(guān)安全宣傳預(yù)防活動(dòng)，例如建立安全預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,，發(fā)布國(guó)外安全提醒,，開(kāi)展安全宣傳、培訓(xùn)及指導(dǎo)工作等,。三是與國(guó)內(nèi)有關(guān)部門(mén)和地方人民政府加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),。

其次，《條例》規(guī)定了各部門(mén)和地方政府在參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作時(shí)的職責(zé)分工,。各部門(mén)及地方政府需根據(jù)黨中央,、國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，建立相關(guān)工作機(jī)制,，參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作,，為在國(guó)外的中國(guó)公民、法人,、非法人組織提供必要協(xié)助,。一是協(xié)助外交部和駐外外交機(jī)構(gòu)開(kāi)展各類(lèi)領(lǐng)事保護(hù)案件處置。二是結(jié)合國(guó)外安全提醒,，根據(jù)各自職責(zé)提醒有關(guān)中國(guó)公民,、法人、非法人組織在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪?、避免前往及駐留高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家或者地區(qū),。三是做好本領(lǐng)域、本地區(qū)在國(guó)外或?qū)⒏皣?guó)外人員的安全宣傳和教育培訓(xùn)工作,。

第三,，《條例》明確了領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助過(guò)程中，在國(guó)外中國(guó)公民,、法人,、非法人組織的權(quán)利與義務(wù)。在國(guó)外中國(guó)公民,、法人,、非法人組織正當(dāng)權(quán)益被侵犯或需要幫助時(shí)，可以向駐外外交機(jī)構(gòu)尋求幫助,，并獲得相應(yīng)的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助,。同時(shí)，《條例》也明確了在國(guó)外中國(guó)公民,、法人,、非法人組織的相關(guān)義務(wù)，包括應(yīng)遵守中國(guó)及所在國(guó)法律,，尊重所在國(guó)宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣,，做好自我安全防范,；根據(jù)安全提醒要求，在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪?、避免前往及駐留高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家或者地區(qū),；在請(qǐng)求領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助時(shí)，向駐外外交機(jī)構(gòu)提供能夠證明其身份的文件或者相關(guān)信息,；得到第三方提供的食宿,、交通、醫(yī)療等物資和服務(wù)的,，需支付應(yīng)由其自身承擔(dān)的費(fèi)用,，等等。

第四,，《條例》對(duì)領(lǐng)事登記,、安全評(píng)估和預(yù)警、宣傳教育和培訓(xùn)等預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作等作了明確規(guī)定,。一是外交部和駐外使領(lǐng)館要建立平臺(tái)供在國(guó)外的中國(guó)公民,、法人、非法人組織預(yù)先登記基本信息,，以便對(duì)其提供領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助,。二是駐外外交機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作安全預(yù)警機(jī)制，開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,，對(duì)履責(zé)區(qū)域內(nèi)的中國(guó)公民,、法人、非法人組織開(kāi)展安全宣傳,，指導(dǎo)其開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、日常安全保護(hù)等工作,。三是外交部和駐外外交機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注有關(guān)國(guó)家和地區(qū)安全形勢(shì),，根據(jù)情況公開(kāi)發(fā)布國(guó)外安全提醒。有關(guān)部門(mén)和地方人民政府要結(jié)合安全提醒,，根據(jù)各自職責(zé)提醒有關(guān)中國(guó)公民,、法人、非法人組織在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪?，避免前往高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家或者地區(qū),。四是在國(guó)外的中國(guó)法人、非法人組織應(yīng)當(dāng)建立安全防范和應(yīng)急處置機(jī)制,，保障有關(guān)經(jīng)費(fèi),，加強(qiáng)安全防范教育和應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)，根據(jù)需要配備專(zhuān)門(mén)安全管理機(jī)構(gòu),、人員,。

第五,，《條例》為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供必要保障作了規(guī)定?！稐l例》明確了對(duì)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供人員,、資金保障和人員培訓(xùn)，鼓勵(lì)有關(guān)組織和個(gè)人為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供志愿服務(wù),，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司,、緊急救援機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等社會(huì)力量參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作,，豐富領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的手段,。

三、愿景與展望

《條例》吸納了中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作多年摸索所取得的寶貴經(jīng)驗(yàn),，為今后開(kāi)展此項(xiàng)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ),，有利于完善中央、地方,、駐外使領(lǐng)館,、企業(yè)和公民相互聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)。

知法是守法的前提,。領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助關(guān)乎公民的切身利益,。下一步的首要工作是積極開(kāi)展法治宣傳，讓公眾了解自身在領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助方面的權(quán)利和義務(wù),，引導(dǎo)他們正確,、理性看待領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作，不斷提升海外安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí),，提高自我保護(hù)能力,。

立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是關(guān)鍵,。領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作各有關(guān)方面須按照《條例》認(rèn)真履責(zé),，以各層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制為依托，共同落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,、安全預(yù)警和應(yīng)急處置等各環(huán)節(jié)工作,，才能切實(shí)維護(hù)好海外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)的正當(dāng)權(quán)益。

（作者為外交學(xué)院 夏莉萍教授,，文章來(lái)源：司法部微信公眾號(hào)）